内蒙自治区呼伦湖国家级自然保护区条例草案的说明
一、制定《内蒙古自治区呼伦湖国家级自然保护区条例》的必要性
呼伦湖为我国第四大淡水湖，呼伦湖国家级自然保护区位于呼伦贝尔市新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、满洲里市和扎赉诺尔区境内，属于野生动物类型、湿地生态系统类型、草原生态系统类型的综合型自然保护区，面积七十四万公顷。呼伦湖在调节气候、涵养水源、防止荒漠化以及维系周边草原生态系统平衡等方面具有极其重要的生态功能，是我国北方生态屏障的重要组成部分。多年来，尽管呼伦贝尔市政府及有关部门做了大量保护管理工作，但是随着经济社会的发展，在保护区的建设、保护和管理当中也出现了一些亟待解决的新问题。一是在保护区私搭乱建房屋的现象存在增长的趋势，不仅对保护区整体环境和景观造成了不利影响，还给管护工作增加了难度;二是为了追逐利益，破坏保护区的设施、设备和自然植被以及捕猎野生动物的现象时有发生;三是随着保护区旅游业的快速发展，旅游资源有序开发和有效管理也亟待规范。因此，为了有效保护呼伦湖的生态环境，按照国家级自然保护区实现“一区一条例”的要求，制定《内蒙古自治区呼伦湖国家级自然保护区条例》十分必要。
二、起草过程和立法依据
呼伦贝尔市政府代自治区政府起草了《内蒙古自治区呼伦湖国家级自然保护区条例(送审稿)》，自治区政府法制办会同呼伦贝尔市政府法制办、呼伦湖保护区管理局，依据《中华人民共和国自然保护区条例》等国家有关法律、法规，对送审稿进行了认真审查、协调和修改，形成征求意见稿，广泛征求各委办厅局和社会各方面意见，并借鉴外省的先进立法经验。此外，自治区政府法制办在呼伦湖保护区管理局组织召开了立法前评估会，广泛听取保护区所在地政府、相关部门以及人大代表、政协委员和环保、法律专家的意见。针对反馈意见，自治区政府法制办会同呼伦贝尔市政府法制办、呼伦湖保护区管理局进行了认真研究和论证，在与自治区各委办厅局协调一致的基础上，提交自治区政府常务会议进行审议，并经自治区政府常务会议讨论通过，形成了现在的《条例(草案)》。
三、需要说明的几个问题
(一)关于《条例(草案)》的名称
经国务院批准，内蒙古达赉湖国家级自然保护区正式更名为内蒙古呼伦湖国家级自然保护区。因此，《条例(草案)》的名称确定为《内蒙古自治区呼伦湖国家级自然保护区条例》。
(二)关于保护区管理体制
为了规范呼伦湖的建设、保护和管理，呼伦贝尔市政府于1994年成立了“达赉湖国家级自然保护区管理局”，为市直属正处级参公事业单位。然而，多年来由于体制不顺、职权交叉、多头管理、政出多门，缺乏有力的法律保障等原因，严重削弱了保护区管理机构统一管理保护区的监管职能。，为了进一步加强呼伦湖的生态保护、管理和建设工作，解决多年来体制、机制方面存在的问题，呼伦贝尔市委、市政府对保护区管理机构进行整合，将达赉湖国家级自然保护区渔政渔港监督管理局等3个机构，纳入呼伦湖保护区管理局，实行人、财、物统一管理。因此，根据自然保护区条例第八条、第二十二条规定，《条例(草案)》第七条明确，呼伦贝尔市人民政府所属的保护区管理机构负责保护区的保护和管理工作。同时根据行政处罚法第十六条，经自治区人民政府批准，授权保护区管理机构统一行使保护区内环境保护、林业、水行政、农牧业、旅游、国土资源、交通运输、住房和城乡建设等部门的部分行政处罚权。
(三)关于保护区保护与发展、生活的关系
建立自然保护区的目的是通过保护来更好地促进发展。因此，《条例(草案)》坚持的基本原则是遵循保护优先、科学规划、合理利用、永续发展，妥善处理生态环境保护与当地经济社会发展以及居民生产生活的关系。比如，国家规定在核心区禁止任何单位和个人进入，并禁止生产生活活动。但是根据土地承包法、草原法、物权法等法律，当地原有居民已经签订了承包合同，为了维护农牧民的合法权益，需要逐步进行过渡。据统计，保护区内现有居民总户数468户，人口总数为1188人，其中核心区13户。因此，根据自然保护区条例有关规定，《条例(草案)》第十三条规定，呼伦贝尔市人民政府以及保护区所在地旗县级人民政府应当制定本辖区保护区生态移民规划，核心区应当逐步实现无人居住，缓冲区和实验区应当逐步减少居住人口。同时《条例(草案)》第十二条第四款规定，实验区可以从事适当的生产经营活动。
(四)关于法律责任
按照十八届四中全会决定精神，根据行政处罚法、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)和相关法律法规，结合呼伦湖保护管理实际和行政执法工作现状，经自治区人民政府批准，由保护区管理机构统一行使环保、林业、水行政、农牧业、旅游、国土资源、交通运输等部门的部分行政处罚权。因此，对于违反《条例(草案)》的行为，《条例(草案)》授权由保护区管理机构按照草原法、环境保护法、水污染防治法、水法、野生动物保护法、渔业法、陆生野生动物保护实施条例、水生野生动物保护实施条例等法律、行政法规规定，在上位法规定的行政处罚行为、种类、幅度范围内，最大限度地进行了具体处罚，形成《条例(草案)》第三十六条、第三十七条、第三十八条。自然保护区条例已经做出具体处罚规定的，《条例(草案)》没有做重复规定。