关于海口市城市管理综合行政执法条例草案的说明
以下是12月18日在海口市十五届人大常委会第三十三次会议上海口市人民政府关于《海口市城市管理综合行政执法条例(草案)》的说明，欢迎阅读!
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，现就《海口市城市管理综合行政执法条例(草案)》(以下简称《条例》)作说明。
一、制定《条例》的必要性
1996年10月1日《中华人民共和国行政处罚法》颁布后，国务院于1997年在城市管理领域进行了相对集中行政处罚权制度试点工作。2002年国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)，在全国全面推进相对集中行政处罚权工作并批准在海口市开展相对集中行政处罚权试点工作。从此，海口市城市管理开始了集中行政处罚权的管理体制。推行相对集中行政处罚权制度几年来，我市的城市管理综合执法工作取得了显著成效，管理水平明显提高，城市容貌得到了有效改善。但由于缺乏相应的法律规范，我市城管综合执法存在诸多问题，如城市管理综合执法部门的地位不明确、管理体制不顺、职责范围界定不清、执法程序不规范、执法协作不通畅、执法保障机制不健全、城管执法人员的身份混乱等等。这些问题严重阻碍了综合执法职能的发挥，影响了城市管理综合执法的形象。为了有效解决城市管理综合执法工作遇到的突出问题，规范城市管理综合执法行为，提高城市管理综合行政执法机关依法行政水平和执法效能，同时有效地保障行政相对人的合法权益，推进我市城市管理综合行政执法工作的有效开展，亟需通过地方立法对综合执法进行规范。
二、制定《条例》的主要依据
1.《中华人民共和国行政处罚法》
2.《中华人民共和国行政强制法》
3.《中华人民共和国治安管理处罚法》
4.《中华人民共和国行政诉讼法》
5.《中华人民共和国行政复议法》
6.《中华人民共和国民事诉讼法》
7.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》
8.《中华人民共和国城乡规划法》
9.《海南省城乡规划条例》
10.《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函〔2002〕227号)
11.《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》
12.《海南省人民政府关于海口市扩大相对集中行政处罚权范围的批复》(琼府函〔2006〕59号)
13.《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》
三、起草过程
2013年12月，《条例》被列为海口市人大常委会立法计划地方性法规立法调研项目。1月，市市政市容委委托海南法立信律师事务所承担《条例》的立法调研工作及起草工作。
5月5日至10日，市市政市容委、市法制局、海南法立信律师事务所组成立法调研小组，赴深圳市、西安市对城市管理综合执法的立法情况进行了重点调研，了解两城市在城市管理综合执法立法过程中的先进经验及做法。
6月16日至27日，市市政市容委、海南法立信律师事务所组成立法调研小组到市、区城管部门、四个区政府及部分街道办、市公安局、市中级法院进行立法调研，全面了解海口市城市管理综合执法的管理体制、城管执法人员的现状及存在的问题以及相关行政职能部门的协助配合情况等等。
6月30日，海南法立信律师事务所按期完成了《条例(初稿)》、立法说明和立法调研报告。
2月，《条例》被列为市人大常委会立法计划立法调研起草，条件成熟时适时安排审议的法规项目。
5月11日至22日，为更好地了解其他省市城市管理综合执法的立法经验，市人大、市市政市容委、海南法立信律师事务所组成立法调研小组，对广州、南京、上海、成都城市管理综合执法情况进行了重点调研。
8月31日，市委、市政府印发《海口市城市管理综合执法改革实施方案》，海南法立信律师事务所根据该方案的要求，对初稿再次进行了修改。10月15日，市市政市容委将《条例(送审稿)》报市政府审查。10月19日，市政府转市法制局审查，市法制局经依法审查并与市市政市容委多次沟通、修改后形成了《条例(征求意见稿)》，在书面征求市各有关单位的意见后进行了修改完善，于12月8日提交市政府常务会议审议并通过，形成了《条例(草案)》。
四、《条例》的主要内容
(一)关于城市管理综合行政执法的管理体制
1.根据《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》的精神和《海口市城市管理综合执法改革实施方案》的内容，我市综合执法体制采取分级管理模式并下沉综合执法权，实行以区、镇(街)为主的综合执法体制。据此《条例》第四条明确规定，本市实行以区、镇(街)为主的综合执法体制。市城市管理综合行政执法部门负责全市综合执法的监督管理，区城市管理综合行政执法部门负责具体组织实施辖区内的综合执法工作，市、区城市管理综合行政执法部门根据需要可以在镇、街道及特定区域设立或者派驻综合执法机构，负责履行综合执法的具体职责，区、镇人民政府、街道办事处负责组织协调相关单位配合综合执法机构开展综合执法活动。
2.关于综合执法部门的地位和经费保障。目前我市市、区两级城管部门与市政市容委是一套人马，两个牌子。这种管理体制容易在执法过程中造成混乱，导致权责不清晰。因此《条例》第六条规定：“综合执法部门是政府职能工作部门，具有独立的行政执法主体资格和地位。综合执法部门的经费由各级人民政府列入财政预算管理”。
3.关于综合执法人员的数量。在调研过程中，城管部门认为海口市主城区面积城市人口在持续增加，城管执法区域及对象一直在扩大，但城管执法人员却未相应增加，执法力量严重短缺，建议按城市区域面积、人口数量、管理需求合理确定城管执法人员。因此《条例》第七条规定：“市、区人民政府应当根据区域面积、人口数量、管理需求等状况，合理配置综合执法人员和辅助执法人员”。
4.关于综合执法人员的身份。目前我市城管执法人员的身份较混乱，有少部分是公务员，大部分是事业编制人员，还有部分人员不在编制内。由于身份不同导致待遇不同，出现同工不同酬现象。同时，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施，《中华人民共和国行政强制法》亦要求行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，不在编人员执法缺乏法律依据，因此身份问题一直是城管执法人员反映较强烈的问题。考虑到目前我市全部确定城管执法人员为公务员较难操作，因此《条例》第八条规定：“综合执法人员应当按照《中华人民共和国公务员法》和其他有关规定采取考试、考核等办法择优录用和管理。综合执法人员享受外勤津贴”。
(二)关于综合执法的职责范围和管辖
1.关于综合执法职责范围
根据《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函〔2002〕227号)和《海南省人民政府关于海口市扩大相对集中行政处罚权范围的批复》(琼府函〔2006〕59号)，我市综合执法的范围包括市容和环境卫生、城市规划、城市绿化等八方面内容。《海口市城市管理综合执法改革实施方案》扩大了综合执法的范围，增加了食品药品监督管理、水务、物业管理和卫生管理四方面的部分行政处罚权，因此《条例》第十条确定了十二方面的综合执法职责范围，并明确具体职责范围由市人民政府依法报省人民政府决定。
2.关于综合执法职责范围的调整原则
目前我市综合执法的具体职责范围与国务院及海南省政府的规定并不完全相同，原因主要是有时以会议或口头的方式变更了综合执法的职责范围。执法范围的随意改变不但增加了综合执法人员的工作量，增大了执法难度，不利于依法行政。根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，综合执法范围的改变应经省政府批准，为确保综合执法的严肃性，《条例》对纳入综合执法范围的事项以及调整综合执法职责范围的权限作出了明确规定。第十一条规定：“市人民政府可以根据城市管理的需要，对城市管理综合执法的范围进行调整，报省人民政府批准后公布实施”。
3.关于综合执法的管辖权
《条例》确定了管辖的原则即属地管辖，同时规定了特殊情况及发生争议情况下的管辖的确定原则。第十三条规定：“综合执法实行属地管理，违法行为由发生地的区综合执法部门或综合执法机构管辖。对流动状态的违法行为，相邻区域的综合执法部门或综合执法机构都有管辖权。各区综合执法部门或综合执法机构之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决;协商解决不了的，由市综合执法部门指定管辖”。
(三)关于执法规范和措施
为了解决我市城市管理综合执法中的实际问题，使综合执法部门的执法行为有法可依，《条例》第三章针对我市管理实际对综合执法的行为规范进行了具体规定，明确了综合执法部门在查处违法行为时可以采取的措施、实施扣押行政强制措施的具体情形、对查扣物品的处理方式以及当事人逾期未领回物品的处理程序、公告送达的程序、对当事人确有经济困难无法缴纳罚款的特别规定等内容。
(四)关于执法保障和协作
《条例》第四章围绕执法行为和执法队伍保障、联合执法、执法联动机制等方面对执法保障与协作进行了规定，同时根据《海口市城市管理综合执法改革实施方案》，增加了公众参与机制、信息管理和服务平台建设等规定。考虑到在综合执法中涉及到利用专业技术对违法行为进行认定时，城管部门往往因缺乏技术力量而无法准确认定，城管部门只能向相关行政职能部门发函要求其做出认定，但有些行政职能部门的答复常常拖延或者不明确，导致城管部门难以执法，《条例》第四十条对相关行政职能部门提出了具体要求。关于公安机关的配合保障问题，根据《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》的精神和《海口市城市管理综合执法改革实施方案》的内容，《条例》规定了城管和公安的联合执法体制，明确了联合执法的内容以及综合执法部门在执法过程中可以要求公安机关配合的具体情形。
(五)关于执法监督
《条例》第五章共用了五个条款规定综合执法的监督，包括内部监督和外部监督。内部监督包括市、区政府对本级综合执法部门的监督及上级综合执法部门对下级综合执法部门的监督。外部监督指社会公众对城管部门的监督。此外，为了提高综合执法人员的执法水平，《条例》第四十七条专门设定了综合执法部门定期听取司法部门及社会公众建议的条款。
(六)法律责任
《条例》第六章针对综合执法的不同主体设定了不同的法律责任：一是针对综合执法部门及工作人员。《条例》第四十八条列举了应当追究法律责任的情形，第四十九条规定城管部门及其工作人员违法行使职权对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。二是针对相关行政机关的协作义务，设定了相应的法律责任。三是规定行政相对人暴力抗法或其他妨碍城市管理综合执法人员依法执行职务应当承担的法律责任。
五、征求和采纳意见的情况
《条例(送审稿)》经市法制局审查后形成了《条例(征求意见稿)》，并于11月25日向四个区政府、市政府各有关单位书面征求意见，截止12月1日，共有17家单位书面回复了修改意见，其中，对市财政局、市环保局、市爱卫办的意见予以采纳，对市编办、市住建局、市规划局的意见予以部分采纳，对市民防局的意见不予采纳，其他单位回复无意见，市公安局口头回复无意见。12月2日，巴特尔副市长主持召开专题会议审议并原则通过了《条例(草案)》，会上，市财政局、市编办、市规划局、市民防局提出了修改意见。12月8日，市政府第50次常务会议审议并原则通过了《条例(草案)》，会上，市财政局、市编办等单位提出了修改意见。