上海市行政处罚听证程序规定(草案)
一、背景情况
《行政处罚法》出台后，本市制定了市政府文件《上海市行政处罚听证程序试行规定》(以下简称原《规定》)。原《规定》实施以来，对于规范本市行政机关行政处罚听证工作起到了积极的推动作用。但是，随着经济社会的发展以及《行政诉讼法》的修改等，原《规定》的部分内容已不能适应目前执法工作的实际，比如关于听证范围、较大数额标准、证据种类等规定。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求完善执法程序的精神，同时，考虑到本市对行政处罚听证的认识和实践相较于原《规定》制定时已经较为成熟，因此，拟将原《规定》上升为政府规章，以进一步提高该规定的效力。
二、《草案》的主要内容
《上海市行政处罚听证程序规定(草案)》(以下简称《草案》)共六章三十二条，主要内容包括四个方面：一是明确了听证范围，具体包括拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款、较大数额没收违法所得、较大数额没收非法财物等行政处罚。同时，还明确了上述较大数额的标准。二是对听证组织机关和听证人员作出了规定，明确了听证人员的范围、听证主持人的职权和职责等。三是明确了听证参加人的范围，并对听证参加人的义务、当事人的权利以及案件调查人员的权利等作出了规定。四是对听证的告知、提出、受理和举行的具体程序进行了规范。
三、《草案》相较于原《规定》修改的主要内容
《草案》修改的内容主要涉及以下两个方面：
(一)对较大数额的相关规定作了修改
1、调整了较大数额的标准。(见第二条第二款)
原《规定》较大数额的标准是对非经营活动中的违法行为处以1000元以上、对经营活动中的违法行为处以3万元以上的罚款。《草案》修改为较大数额对个人是指5000元以上(或者等值物品价值);对法人或者其他组织是指5万元以上(或者等值物品价值)，但法律、法规、规章规定的最低罚款额为5万元以上的，是指最低罚款额的1.5倍，但最高不超过10万元。这样修改理由是：原《规定》的标准与1996年《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》中规定的罚款限额是一致的。但此后市人大常委会已两次提高了罚款限额，目前最高处罚金额为30万元。我们认为，一方面随着处罚限额的大幅提高，对于行政机关，确实存在听证工作量增加的问题。但是，另一方面标准提升幅度过大又不利于当事人权益的保护。为了平衡好相对人权益保护与执法实际承受能力的关系，我们在听取行政机关意见，并参考部分外省市和国家行政主管部门的听证规定的基础上，经综合比较分析，重新确定了较大数额的标准。
2、明确了例外规则。(见第二条第三款)
目前有的国家有关行政主管部门对较大数额作出了规定，有的比《草案》低，有的比《草案》高。对于前一种情形，从保护当事人权益的角度出发，《草案》规定，应当按照国家有关行政主管部门的规定执行。对于后一种情形，如果是由规章规定的，《草案》规定也可以从其规定。
3、删去了原来调整较大数额标准的批准机制。
原《规定》中规定行政机关拟定的较大数额标准低于或者高于原《规定》标准的，均应当报市政府法制办批准并公布。经研究，我们认为，行政机关如降低标准，有利于保护当事人权益，因此无需报我办批准，只需向社会公开即可。而提高较大数额的标准，由于会进一步限制当事人听证的权利，因此原则上不应再留有可提升的空间。
(二)加大了对当事人权益的保护
与原《规定》相比较，《草案》进一步加大了对当事人权益的保护，主要有如下几方面：
1、扩大听证事项范围。(见第二条第一款)
《草案》在听证范围中纳入了较大数额的没收处罚。主要从两方面考虑：一是最高人民法院于2004年9月发布的《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复(〔2004〕行他字第1号)》，以及2012年4月发布的有关指导案例中明确没收较大数额财产的处罚需要听证。二是部分国家行政主管部门也将没收较大数额的违法所得和非法财物列入了听证范围。
此外，有的国家行政主管部门根据本部门的实际情况，还增加了其他需要听证的事项。为此，《草案》规定，国家行政主管部门规定应当听证的事项超出本市听证范围的，从其规定。
2、扩大听证回避人员的范围。(见第七、十、十四条)
参考《行政诉讼法》的有关规定，《草案》增加了翻译人员、鉴定人作为应当回避的人员。
3、增加听证告知书的送达方式。(见第十七条第四款)
参照处罚决定书的送达方式，《草案》在原有听证告知书送达方式的基础上，增加了留置送达、公告送达等送达方式。
4、明确当事人放弃听证或者未提出听证要求的，仍享有陈述申辩权。(见第十八条第二款)
结合执法实践，我们认为，为了更好地保障当事人权利，当事人放弃听证权后，仍应享有陈述申辩权。《草案》对此进行了明确